文丨贾辉

德恒律师事务所合伙人

贾 辉

导 语：德恒律师事务所致力于为企业提供全面的金融领域法律服务，由银行、保险、信托、融资租赁、不良资产、资产管理、互联网金融、跨境金融八个业务板块构成，拥有银行、保险公司、资产管理公司、信托公司、基金管理公司、金融租赁公司等众多领域的大型企业客户，为多家保险公司和保险资产管理公司的保险资金运用项目提供优质服务。

德恒律师事务所认为，保险资金因体量大、周期长和稳健投资的特征，已成为私募基金市场颇受青睐的重量级LP。政府产业投资基金可以促进发挥政府引导作用，加快经济结构调整和区域经济协调发展，提高市场配置资源效率。保险资金通过政府产业投资基金进行股权投资，可以有效加强和地方政府的合作，充分利用国家和地方政府有关政府产业投资基金的政策和资源优势，为保险资金安全有效地参与服务国家战略和产业发展提供支持。鉴于政府产业投资基金具有投资领域定向限制、基金管理人严格资质要求、强制托管等特点，保险资金参与投资政府产业投资基金，应注意在投资领域、投资限制、投资决策、出资、收益分配和退出等方面的法律问题。

保险资金因其体量大、周期长和稳健投资的特征，已成为私募基金市场颇受青睐的重量级LP。随着政府产业投资基金（也可称为“政府产业引导基金”）近年来在国内的爆发式增长，保险资金也逐渐参与了政府产业投资基金的投资。2015年，新华人寿保险股份有限公司与广州市政府共同成立规模200亿元的“广州（新华）城市发展产业投资基金”，投向包括城市更新、城市产业、城市生活、城市动力四个板块。据公开信息，这是险企首次与地方政府共同设立产业投资基金。近年来股权投资已成为保险资金配置的重要发展方向，2019年底，保险资金运用余额为185,270.58亿元，保险资金运用于长期股权投资的规模为19,739亿元，占保险资金运用余额的10.65%。本文结合德恒协助保险资金投资政府产业基金的案例，就政府产业投资基金的特点、功能和作用进行了梳理，并就保险资金投资政府产业基金需要注意的重点法律问题做初步研究。

一、政府产业投资基金的特点、功能和作用

根据《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）（以下简称“《暂行办法》”）的规定，政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

2019年10月19日，发改委和央行等六部委发布了《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（以下简称“《通知》”），将政府出资产业投资基金定义为包含政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。适用《通知》的政府出资产业投资基金应同时满足以下条件：（1）中央、省级或计划单列市人民政府（含所属部门、直属机构）批复设立，且批复文件或其他文件中明确了政府出资的，政府认缴出资比例不低于基金总规模的10%，其中，党中央、国务院批准设立的，政府认缴出资比例不低于基金总规模的5%；（2）符合《暂行办法》和《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）有关规定；（3）基金投向符合产业政策、投资政策等国家宏观管理政策；（4）基金运作不涉及新增地方政府隐性债务。符合上述条件的政府出资产业投资基金将享受适度放开嵌套限制的豁免，该类基金不视为一层资产管理产品，保险资金对其投资时可以享受嵌套限制的豁免。

（一）政府产业投资基金的特点

对比一般的私募基金，结合《暂行办法》的具体规定，政府出资产业投资基金具备以下几个主要特点：

第一，投资领域定向限制。根据《暂行办法》的规定，政府出资产业投资基金应主要投资于以下领域：非基本公共服务、基础设施、住房保障、生态环境、区域发展、战略性新兴产业、先进制造业和创业创新领域。

第二，基金管理人严格资质要求。根据《暂行办法》的规定，基金管理人应符合以下条件：(1)在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；(2)至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；(3)产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；(4)有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；(5)有良好的内部治理结构和风险控制制度。

第三，强制托管。根据《暂行办法》的规定，政府出资产业投资基金必须将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管。

第四，基金信息登记备案。根据《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规〔2017〕571号）（以下简称“《登记指引》”）规定，政府出资产业投资基金必须在“政府出资产业投资基金信用信息登记系统/子系统”进行信息登记（基金募集完成之后20个工作日内），并且在基金登记确认后由发展改革部门根据登记信息，在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查。

第五，存在绩效考评压力。根据《暂行办法》的规定，政府出资产业投资基金需要接受发改委的绩效评价。评价指标主要包括：(1)基金实缴资本占认缴资本的比例；(2)基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策；(3)政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等；(4)基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为；(5)是否存在违反法律、行政法规等行为。

（二）政府产业投资基金的功能和作用

政府产业投资基金可以促进发挥政府引导作用，加快经济结构调整和区域经济协调发展，有效带动和引导社会投资，发挥财政资金杠杆效应，提高市场配置资源效率，提高财政资金使用效益。例如，2016年，湖北省级财政出资400亿元发起设立湖北省长江经济带产业引导基金，该引导基金通过与社会资本合作发起设立若干支产业投资基金，共同构成规模为2000亿元的湖北省长江经济带产业基金。产业基金通过设立子基金或重大项目直接投资的方式，可望带动约10,000亿元的社会投资，支持湖北战略性新兴产业发展。

二、保险资金投资政府产业投资基金应注意的重点法律问题

结合政府产业投资基金的特点，保险资金在投资时应当注意如下几个方面：

（一）投资领域

除发改委的《暂行办法》、《登记指引》以外，各省市政府还专门出台了结合地方经济特点的地方规范性文件，其中有些文件直接规定了地方政府投资基金的投向。例如，《江苏省政府投资基金管理办法》规定基金主要投资于江苏省范围内的项目和企业，重点支持江苏省委、省政府确定的重大投资项目，及符合战略性新兴产业、“中国制造2025”江苏行动等战略规划的转型升级项目。实践中，投向可能体现在基金合伙协议中对这些基金投向的约定，例如《深圳市福田区政府投资引导基金管理办法（征求意见稿）》中规定，引导基金公司应确保在子基金合伙协议（或章程）中明确体现本办法要求，并约定子基金投资方向、投资地域和出资比例等事项。

（二）投资限制

《暂行办法》明确规定，政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务：(1)名股实债等变相增加政府债务的行为；(2)公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；(3)直接或间接从事期货等衍生品交易；(4)为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；(5)承担无限责任的投资。除全国性的禁止性规范以外，各地的地方政府投资可能还存在其他限制性规定。例如，《深圳市福田区政府投资引导基金管理暂行办法(试行）》规定政府投资基金的子基金，其投资标的企业的资金规模原则上不低于引导基金对子基金出资额的1.5倍；对投向城市基础设施建设和民生事业发展领域的子基金，其投资范围原则上仅限于深圳市福田区的行政区域。再例如，《江苏省政府投资基金管理办法》规定投资江苏省内企业（包括总部在江苏的省外企业）的资金，原则上不低于子基金实缴出资的60%。

（三）投资决策

政府出资产业投资基金的一般运作模式是，政府出资人不参与基金日常管理事务，主要由基金管理人管理基金资产，托管人托管基金资产，财政部门指导投资基金建立决策机制。但是，为确保投资基金政策性目标实现，在项目的合规性方面，政府出资人在投资项目的决策上有一定的影响力。例如，《深圳市福田区政府投资引导基金管理办法（征求意见稿）》规定，子基金合伙协议（或章程）应约定引导基金公司对子基金违反其投资承诺的投资项目享有一票否决权。实践中，政府出资人代表可在基金投资决策委员会中委派观察员，就基金拟投资项目进行合规性审查。

（四）出资

政府产业投资基金母基金一般要求子基金的其他出资人同步出资，以避免政府资金的沉淀，提高政府资金利用率。例如《深圳市福田区政府投资引导基金管理暂行办法(试行）》规定，引导基金与其他投资人对子基金的出资应分期同步到位。引导基金和其他社会投资人按照投资协议，将认缴资金同步拨付子基金账户，共享收益，共担风险。此外，在基金的合伙协议中通常会约定，非政府出资主体的有限合伙人缴纳出资完毕后，政府引导基金再履行出资义务，否则可以不出资且并不承担出资违约责任。

（五）收益分配

在收益分配方面，政府产业投资基金为了吸引社会资本，可能会有让利举措。以深圳市双创基金为例，若基金投资于南山区企业的资金比例不低于基金总规模50%和协议约定的投资比例的，原则上可将取得的双创基金投资南山项目收益中，最高不超过40%的部分，对基金管理机构进行让利，让利金额于基金期满清算时一并支付。除此之外，部分省份直接颁布了鼓励保险资金对政府产业基金进行投资的政策性规定。例如，2015年河南省政府出台的《河南省人民政府办公厅关于促进创业投资和产业投资基金发展的通知》明确提出：“支持保险资金对创业投资和产业投资基金出资,允许财政对收益分配处于劣后次序的基金出资人予以一定比例的贴息”。

（六）退出

政府产业投资基金存在法定的强制性退出情形。根据财政部《政府投资基金暂行管理办法》的规定，有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：(1)投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；(2)政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；(3)基金投资领域和方向不符合政策目标的；(4)基金未按章程约定投资的；(5)其他不符合章程约定情形的。省市地方政府投资基金可能存在更加细化的规定。例如，《深圳市福田区政府投资引导基金管理暂行办法（试行）》中规定，基金管理机构发生实质性变化的或者子基金运营有违法违规行为的，引导公司应当按照协议约定退出子基金。

保险资金通过政府产业投资基金进行股权投资，可以有效加强和地方政府的合作，充分利用国家和地方政府有关政府产业投资基金的政策和资源优势，为保险资金安全有效地参与服务国家战略和产业发展提供支持。同时，保险资金应注意政府产业投资基金在投资领域、投资限制、投资决策、出资、收益分配和退出等方面的法律特点，可借助专业律师力量妥善处理投资中所面对的专业法律问题。